Läs senare

Statlig skola — realism eller retorik? 

Vem ska ha makten över skolan? Dragkampen mellan stat och kommun pågår fortfarande. Nu höjs röster för ett återförstatligande. Men är det möjligt? 

28 Feb 2008

För snart tjugo år sedan kommunaliserades skolan. Men den som hör utbildningsminister Jan Björklund i dag kan nästan tro att frågan fortfarande står och väger. Sällan missar han ett tillfälle att tala om att skolan borde förstatligas. 
   Och budskapet vinner gehör, inte minst hos många lärare som tycker att skolan fått stå tillbaka med sjunkande resultat, sjunkande lärarstatus och dålig löneutveckling. 
   Frågan till Jan Björklund blir: När kommer förslaget? 
   Kommunaliseringen handlade inte bara om att lärarfacken fick en ny central motpart. När riksdagen upphävde den lag som ålade staten att förhandla med lärarna var det snarast kulmen på en lång och omfattande process. 
   Övergången från regelstyrning till målstyrning var den bärande idén. Staten ska ange skolans mål och inspektera att målen nås. På kommunerna ankommer att bestämma hur målen ska nås och inte minst hur mycket det får kosta. 
   Och den rollfördelningen följer även utbildningsminister Jan Björklund. »Målet är … en ny statlig skolinspektion för bättre uppföljning av skolornas resultat«, sa han nyligen när han presenterade den nya Skolinspektionsmyndigheten. 
   Inspektion, uppföljning, resultat. Den som längtar efter statliga detaljerade förordningar, nationell fördelning av skolans pengar och kanske till och med central lönesättning av lärarna har inget att vänta av den myndigheten. 
   Så när kommer förslaget? 

På direkt fråga medger utbildningsministern att det, trots hans offentliga agitation, nog lär dröja. Om det ens någonsin kommer. 
   — Det finns ingen majoritet i riksdagen för ett förstatligande, bara folkpartiet stöder ett sånt förslag, säger Jan Björklund. 
   Frågan är om ens det är riktigt sant. Åtminstone inte om han avser hela partiet. Staffan Werme, kommunstyrelsens ordförande i Örebro och en av folkpartiets tunga kommunpolitiker, avfärdar tanken. 
   — Ingenting talar för att skolans brister skulle bli mindre om staten tog över ansvaret, säger han. 
   Så trots den yttre retoriken får Jan Björklund utveckla sin skolpolitik inom ramen för den ansvarsfördelning som rått ända sedan kommunaliseringen. Vilket också är just det han gör. Precis som oppositionen. 

Jan Björklund anför tre skäl för det återförstatligande som han säger sig önska men inte får. Det första är att skillnaderna mellan hur mycket kommunerna satsar på skolan har blivit för stora. 
   — De som satsar minst är ofta de som har sämst skatteunderlag och som kanske borde satsa mer om man ser till faktorer som andel invandrare och befolkningens utbildningsnivå, säger han. 
   För det andra har resultaten i skolan försämrats sedan kommunerna fick det fulla driftsansvaret. 
   — Kommunernas historiska uppdrag är att hjälpa de svaga. Därför har skolans omsorgsuppdrag kommit att betonas på bekostnad av kunskapsuppdraget, hävdar Jan Björklund. 
   Argument nummer tre är att lärarnas status har minskat, inte minst lönemässigt. Jan Björklund kommenterar det inte direkt, men avtalsrörelsens efterklang hörs. Några uppvärderade lärarlöner blev det inte den här gången heller. 
   — Nej, även om det nya avtalet verkar något bättre än det förra. 
   Att lärare och andra kommunalt anställda grupper med högre utbildning tillhör de välutbildades låglöneskikt har sin särskilda förklaring, enligt Jan Björklund. 
   — I kommunerna är LO och Kommunal starka. Det har lett till att kommunalt anställda med högre utbildning närmast är »loosers « om man jämför med andra sektorer, säger Jan Björklund. 
   Han tror inte att det är möjligt att lyfta enskilda grupper, ens om kommunerna skulle vilja. Det skulle inte accepteras av Kommunal och LO. 
   — För att lyckas med det skulle det nog krävas att staten griper in. 
   Jan Björklund berättar att han i riksdagskorridorerna får uppmuntrande kommentarer från oppositionen om sin politik för att stärka den statliga inspektionen och kontrollen. 
   Och aldrig hör han någon av dem som stödde kommunaliseringen anföra dåtidens argument, till exempel att lokala förhållanden måste få genomslag i skolan. 
   — De enda som i dag inte håller med mig om att stärka det statliga inflytandet är Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Men dem hör jag å andra sidan nästan aldrig av, säger utbildningsministern. 

December 1989. Talmannens klubba har fallit i riksdagen. Skolminister Göran Persson pustar ut efter en sex timmar lång och stundtals mycket hätsk riksdagsdebatt. 
   Hans proposition om att upphäva den lag som ålägger staten att förhandla om lärarlönerna, har antagits av en knapp majoritet. Kulmen på den process som av kritikerna redan döpts till kommunaliseringen är nådd. 
   – Glad är inte rätta ordet. Men det är skönt att vi har kommit till punkt i den politiska behandlingen av den här frågan, säger han till journalisterna. 

Snart två decennier senare verkar den forne skolministern fortfarande säker på att den politiska behandlingen av skolans huvudmannaskap är klar och ligger fast. Ett återförstatligande är orealistiskt, den samhällsmodellen har utvecklingen sprungit ifrån, säger Göran Persson. 
   — Och att en välutbildad grupp som lärare skulle vilja avhända sig möjligheterna att påverka sin lön har jag också svårt att tro. 
   Till utbildningsminister Jan Björklunds längtan efter ett återförstatligande är Göran Persson undrande, för att inte säga skeptisk. 
   — Jag tror inte att han varken kan eller vill förstatliga skolan. 
   Göran Persson delar inte heller utbildningsministerns uppfattning om kommunaliseringen som orsak till skolans problem. Huvudförklaringen är i stället den ekonomiska kris som Sverige hamnade i kort efter riksdagsbeslutet. 
   — Kommunerna tvingades bära en stor börda vid saneringen av statens finanser. Kommunalt skattestopp, minskade statsbidrag. Många kommuner fick vidta tuffa åtgärder. Men det hade de tvingats till oavsett kommunaliseringen. 
   Den borgerliga regering som tog över 1991 vårdade inte heller reformen som den borde ha gjort, enligt Göran Persson. 
   — Målstyrning förutsätter stark utvärdering. Vi hade inrättat Skolverket men nya skolministern Beatrice Ask orkade inte driva kravet på skarp utvärdering mot Kommunförbundet. 
   Själv säger han att han drev frågan om statens ansvar för den likvärdiga skolkvaliteten hårt. Även i ett målstyrt system ska alla elever ha rätt till en undervisning av god kvalitet. 
   Lärarutbildning och fortbildning, statliga meritvärderingsbestämmelser, krav på behörighet och ett särskilt statsbidrag för skolan skulle utgöra styrinstrument för staten. Läroplaner och tim- och kursplaner skulle fortsätta vara nationella styrdokument. 
   — Den svenska skolan är ju nationell, inte kommunal, påminner Göran Persson. Men i dag ser lärarutbildningen olika ut från ort till ort. Dess kvalitet ifrågasätts. Och timplanerna sitter löst efter omfattande försöksverksamhet. Det särskilda statsbidraget — av många betraktat som grundbulten för likvärdigheten — försvann redan 1991 och meritvärderingsbestämmelserna blev också en kort parentes. 
   Göran Persson säger att han hade velat behålla det särskilda statsbidraget i åtminstone tio, tjugo år. 
   — Men jag förlorade i regeringen. 
   Att avskaffa timplanerna är han fortfarande  motståndare till. Det kan leda till att fattiga kommuner inrättar billiga timplaner. 
   Hans råd till Jan Björklund är att fortsätta stärka den statliga kontrollen och inspektionen och att se över lärarutbildningens kvalitet. Ungefär som Jan Björklund förmodligen själv skulle ha sagt. 

Att ett förstatligande skulle återge lärarkåren en svunnen status betvivlas också av Jan Björklunds egna allianskamrater. 
   Mats Gerdau, moderat ledamot av riksdagens utbildningsutskott, skrev i en debattartikel i Lärarnas tidning nyligen att de statsanställdas löneutveckling snarast har varit sämre än lärarnas. Hans slutsats var att kommunerna måste betala lärarna bättre. 

November 2007. Paus. Ombuden på Lärarförbundets kongress sträcker på benen. Scenen intas av Jonas Hallberg, känd från radio och tv. Han ber ombuden besvara några frågor med handuppräckning. Mellan skojigheterna frågar han plötsligt: 
   — Hur många vill att skolan ska förstatligas? 
   Endast fyra, fem av de 251 ombuden räcker upp händerna. 
   — Det är orealistiskt. Vi lever inte i ett sånt samhälle längre, förklarar ett ombud efteråt. 

Per Hellström sitter i Lärarförbundets styrelse. Vid tiden för kommunaliseringen var han suppleant utan rösträtt. Först var han som de flesta andra fackligt aktiva emot. 
   Men när arbetsgivaren kom med bud om kraftiga lönehöjningar och en sänkning av undervisningstiden för lärare på lägre stadier började han och många med honom att vackla. 
   — Vi var ju också ganska säkra på att en kommunalisering skulle komma vad vi än sa. Så det gällde att haka på. 
   Per Hellström tycker att debatten om vad kommunaliseringen har inneburit är svår eftersom ingen vet hur det hade blivit om riksdagen inte hade fattat beslutet. 
   På en punkt är han dock klar. Kommunpolitikerna har inte uppfyllt den arbetsgivarroll som kommunaliseringen och de centrala avtalen tilldelat dem. 
   — Men det kanske har sin förklaring. En politiker sa en gång till mig att jag måste förstå att de anställda i kommunen också är hans väljare. 
   Kanske väger rädslan för att inte bli återvald ibland tyngre än avtalens principer om individuell lön efter prestation. 
   I övrigt har Per Hellström svårt att urskilja kommunaliseringens betydelse för saker som bristande likvärdighet och sämre resultat. 
   — 2001 hade vi den högsta likvärdigheten i Pisa-studien. Och då hade ju skolan varit kommunaliserad i tio år, säger han. 
   Den snabba ökningen av friskolor betyder också att kopplingen mellan likvärdighet och ett eventuellt förstatligande har försvagats. 
   — Nu handlar det i stället om hur valfrihet och konkurrens ska förenas med krav på likvärdig kvalitet. 
   Att resultaten i skolan har försämrats menar Per Hellström beror på de besparingar som kommunerna tvingades till på 90-talet, inte på kommunaliseringen. 

Anders Johansson sitter också i Lärararförbundets styrelse. Vid tiden för kommunaliseringen arbetade han enbart lokalt i Göteborg, ett fäste för motstånd mot förslaget. 
   — Jag kan inte tycka annat än att vi fick rätt i våra farhågor, säger han i dag. 
   Den likvärdiga skolstandarden skulle upprätthållas med särskilt statsbidrag, nationell lärarutbildning, särskilda meritvärderingsbestämmelser. 
   — Statsbidraget och meritvärderingen försvann snabbt. Och lärarutbildningen ser ju extremt olika ut i dag. 
   Han påminner också om de stora besparingarna under 90-talet. 
   — Tänk om utbildningsdepartementet kommit med detta i statsbudgeten. Vilket ramaskri det hade blivit. 
   Anders Johansson menar för sin del att det är dags för en ny diskussion om hur skolväsendet bör organiseras för att upprätthålla den nationella likvärdigheten. 

Januari 1990. Enligt lärarförbunden är kommunaliseringen odramatisk. Lärarna är redan kommunalt anställda. Enda skillnaden är att man nu får förhandla hos Kommunförbundet i stället för hos Statens arbetsgivarverk. 
   Den 11 januari har tidningen Kommunaktuellt en intervju med Marie Pernebring, skolansvarig på Kommunförbundets förhandlingsavdelning. 
   — Efter årsskiftet är lärarna en grupp av kommunanställda som vilka andra grupper som helst. De kan inte kräva att få samma förmåner som de hade i statlig tjänst. Det kan inte bli tal om särskilda villkor för skolans personal, säger hon. 
   Kommunerna har uppenbarligen större ambitioner än att bara tillhandahålla förhandlingslokal. 

Louise Fernstedt var tidigare chef för Kommunförbundets avdelning för skola och barnomsorg. Nu är hon biträdande chef för SKL:s avdelning för lärande och arbetsmarknad. 
   Efter snart tjugo års dragkamp skulle hon vilja utdela ett hugg som slutgiltigt särar på stat och kommun och tydligt markerar vem som ansvarar för vad. 
   Hon anser att den uppdelning som kommunaliseringen förutsatte aldrig har fullföljts. Trots tuffa toner i Kommunaktuellt 1990 har staten fortfarande särskilda bestämmelser om skolans personal som inte finns för andra. 
   — Det blev ett misch-masch. Staten går förbi den kommunala nämnden och styr genom skollagen vad rektor får bestämma. 
   Louise Fernstedt har inget emot att lärarorganisationerna och deras medlemmar vill ha ett större eget professionellt ansvar. 
   — Det tycker vi är bra. Men det ska ske genom delegering från den kommunala nämnden, inte genom att staten lagstiftar. 
   Många lärare är kritiska till sina kommunala arbetsgivare, men Louise Fernstedt har svårt att se varför. Själv tycker hon att kritiken är obefogad. Kommunerna får klä skott för sådant som staten bär ansvar för. 
   Det var statens underskott som tvingade fram 90-talets omfattande kommunala besparingar, påminner hon. Kritiken mot att kommunerna anställer allt fler obehöriga lärare är också missriktad. 
   — Dimensioneringen av lärarutbildningen är faktiskt statens ansvar. Och vi har länge krävt fler utbildningsplatser. 
   Louise Fernstedt vill ha ett antingen/eller — antingen stat eller kommun. 

Men finns ett förstatligande av skolan med som ett realistiskt alternativ? 
   — Nej, jag tror inte att det går att från central nivå fördela resurser till kanske 10.000 skolor. 

Skulle inte den renodling av ansvaret som du efterlyser i realiteten leda till ytterligare tjugo års dragkamp? 
   — Det tycker jag att du ska fråga någon annan om! 
   Vem Louise Fernstedt avser förblir osagt. Kanske utbildningsministern? Dragkampen tycks i vart fall fortsätta. 

Ulf Edlund

ur Lärarförbundets Magasin